سهم بخش خصوصی از لایحه بودجه 98

چکیده نشست پژوهشی:

• در حال حاضر بخش خصوصی نقش پررنگی در مدیریت اقتصادی کشور ندارد، بلکه، در برخی موارد از منابع دولتی نیز تغذیه می­ کنند که نمونه آن شرکت­ های خصولتی است.
• در تبصره 4 لایحه بودجه 98 تلاش شده تا از ظرفیت بخش خصوصی در توسعه عمرانی و تکمیل طرح­ های توسعه­ ای استفاده شود.
• مهم­ترین نگاه دولت در تبصره 18 به بخش تولید، صنعت، معدن و پتروشیمی با استفاده از ظرفیت بخش خصوصی است.
• در تبصره 19 لایحه بودجه سال 1398 عزم دولت بر واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی نسبت به سال گذشته، جدی­تر شده است.
• گسترش انتشار اوراق در لایحه بودجه 98 به معنای بزرگ شدن بخش عمومی و مغایرت با روح حاکم بر اسناد بالادستی از جمله سیاست­های اصل 44 و اقتصاد مقاومتی است.

پژوهش خبری صدا وسیما: ایجاد فضای رقابتی و شکل ­گیری اقتصادی پویا در هر کشوری، متکی به توانمندی بخش خصوصی در آن کشور است. هرچه قدر بخش خصوصی توانمندتر و بزرگ­تر باشد، دستیابی به رشد اقتصادی پایدار و ایجاد ثبات اقتصادی سهل ­الوصل ­تر خواهد بود. از همین ­رو، برنامه ­ریزی و سیاست­گذاری دولت­ ها در حمایت از بخش خصوصی اهمیتی دوچندان در سیاست­ های کلان یک کشور دارد. بخشی از این سیاستگذاری­ ها در قالب قوانین بود­جه ­ای است که مشخص می ­شود دولت در برنامه ­ریزی سالیانه خود برای مدیریت کشور چه سهمی از بودجه را به توانمندسازی بخش خصوصی و استفاده از ظرفیت ­های این بخش در اداره کشور اختصاص داده است. گروه اقتصاد پژوهش خبری در نشستی[1] با مهندس حسین سلیمی، عضو هیئت نمایندگان اتاق ایران، به بررسی زوایای مثبت و منفی لایحه بودجه 98 برای بخش خصوصی پرداخته شده است.

ظرفیت ­های بخش خصوصی در نظام بودجه ­ریزی کشور

مدیریت کشور در قالب بودجه ­ریزی سالیانه یکی از موضوعات مهم برای هر کشوری است که براساس آن اهداف و برنامه ­های دولت برای رشد و توسعه کشور در حوزه ­های مختلف در راستای برنامه ­های توسعه ­ای آن کشور فراهم می­ شود. اما اجرای هر طرح و برنامه ­ای در راستای اهداف در نظر گرفته شده نیازمند تأمین منابع موردنیاز آن است که در قالب ردیف ­های بودجه ­ای درآمدی متفاوت، منابع کسب درآمد برای دولت مشخص می­ شود. حال در کشور در خصوص درآمدها و هزینه­ های بودجه ­ای چند مشکل اساسی وجود دارد که باعث می ­شود دولت­ها عموماً با کسری بودجه­ بالا مواجه شوند. در بخش درآمدها وابستگی به نفت یکی از چالش­ هایی است که علی­رغم اینکه در اسناد بالادستی و قوانین توسعه­ ای همواره بر کاهش یا حذف وابستگی بودجه به نفت تأکید شده است اما همواره مهم­ترین منبع تأمین منابع درآمدهای حاصل از فروش نفت بوده است چراکه یا ابزارهای قوی جایگزین برای تأمین درآمد مورد نیاز دولت وجود نداشته یا در مواقعی که ابزارهای جایگزین تعریف شده است، بستر مناسب برای استفاده حداکثری از این ابزارها فراهم نبوده است. مثل ابزارهای مالیاتی که به دلایل متعدد هرساله بخش قابل توجهی از آن وصول نمی­ شود و در کسری بودجه دولت اثر می ­گذارد. در بخش هزینه ­ها نیز، بزرگ­ترین عمده رقم بالای هزینه های جاری دولت است که ناشی از بزرگ و فربه بودن دولت و ضعیف بودن بخش خصوصی می­ باشد. حال اگر، براساس اسناد بالادستی که همواره بر تقویت و توسعه بخش خصوصی و کوچک ­سازی دولت تأکید شده است، گام ­های اساسی برداشته می­شد و بخش خصوصی واقعی و توانمند در کشور شکل می­ گرفت، بخش عمده هزینه ­های مدیریت کشور به دولت تحمیل نمی ­شد و بلکه این بخش خصوصی بود که نقشی اثرگذار در تأمین منابع در­آمدی دولت و رشد اقتصادی ایفا می­کرد. اما متأسفانه، در حال حاضر نه تنها بخش خصوصی نقش پررنگی در مدیریت اقتصادی کشور ندارد، بلکه، در برخی موارد از منابع دولت نیز تغذیه می­ کنند که نمونه آن شرکت­ های خصولتی است که ناشی از واگذاری ­های اشتباه می ­باشد. در مجموع، اگر جهت ­گیری سیاست­گذاری و برنامه ­ریزی دولت در راستای شکل­ گیری و تقویت بخش خصوصی واقعی و توانمند باشد، دولت می­ تواند از ظرفیت ­های اشتغالزایی، درآمدزایی، ایجاد فضای رقابتی در اقتصاد، رشد و گسترش سرمایه ­گذاری­ های داخلی و خارجی، شکل­ گیری نظام جامع مالیاتی در کشور، افزایش بهره ­وری، کاهش وابستگی بودجه به نفت، ایجاد ثبات اقتصادی و ... بهره­مند شود.

ویژگی­ های مثبت لایحه بودجه 98در حمایت از بخش خصوصی

برخی فعالان بخش خصوصی معتقدند که با وجود آنکه تفاوت محسوسی در تدوین لایحه بودجه 98 نسبت به سال­های گذشته مشاهده نمی ­شود، اما در مواردی مشاهده می­شود که دولت تلاش کرده به بخش خصوصی توجه کند و از ظرفیت­ های این بخش در تقویت صنعت و مدیریت اقتصادی کشور بهره ببرد؛ هرچند که اما و اگرهایی نسبت به تحقق و یا عدم تحقق موارد ذکر شده وجود دارد؛ مهم­ترین موارد عبارتند از:

تبصره 4 بند «الف» و بند«ب»: به بانک­ های عامل اجازه داده شده در سال 1398 از محل منابع در اختیار نسبت به اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه ­گذاران بخش­ های خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی برای طرح ­های توسعه­ ای نفت و گاز با اولویت میادین مشترک و جمع­ آوری گازهای همراه در راستای افزایش ضریب بازیافت مخازن و احیای چاه ­های قدیمی با داشتن ذخایر نفتی درجا و بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و تولیدی از آنها اقدام کنند. همچنین، اعطای تسهیلات به طرح ­های توسعه ­ای و زیربنایی سازمان­ های توسعه­ ای بخش صنعت و معدن با مشارکت حداقل 51 درصدی بخش خصوصی و تعاونی با اولویت مناطق محروم و کمتر توسعه ­یافته براساس مزیت­ های منطقه ­ای انجام گیرد.

در بند «ب» این تبصره نیز، به بانک ­های عامل اجازه داده شده است که در سال 1398 از محل منابع در اختیار نسبت به اعطای تسهیلات ارزی به سرمایه­ گذاران بخش­ های خصوصی، تعاونی و شهرداری­ ها برای طرح­ های توسعه ­ای سازمان­های توسعه ­ای و نیز انواع مختلف حمل و نقل درون و برون­شهری و همچنین حمل و نقل دریایی بدون مالکیت انتقال و با معرفی سازمان­های توسعه ­ای و وزارت راه و شهرسازی و تضمین سازمان­ ها و شرکت­ های تابعه و ذی­ربط این وزارتخانه و یا وزارت کشور با تضمین سازمان امور شهرداری­ ها و دهیاری­ های کشور در قبال اخذ حق دسترسی یا فروش خدمات به استفاده کنندگان تا استهلاک اصل سرمایه و سود اقدام کنند. در واقع در این تبصره تلاش شده تا از ظرفیت بخش خصوصی در توسعه عمرانی و تکمیل طرح ­های توسعه ­ای استفاده شود.

تبصره 18 و بندهای آن: تبصره 18 مهم­ترین نگاه دولت به بخش تولید، صنعت، معدن و پتروشیمی است و مهم­ترین پیامد آن رونق تولید و به تبع آن اشتغالزایی و افزایش بهره ­وری از طریق تکمیل طرح ­های نیمه ­تمام و بازسازی و نوسازی واحدهای موجود است. براساس برآوردهای صورت گرفته، سرجمع منابع و تسهیلات قابل تحقق در این تبصره حدود 200 هزار میلیارد ريال است که اگر به بخش خصوصی واقعی تزریق شود، می­توان انتظار داشت تا حدودی اهداف پیش­ بینی شده در جهت تقویت تولید و ایجاد اشتغال برآورده شود.  

تبصره 19: تفاوت متن تبصره 19 لایحه بودجه سال 1398 و قانون بودجه سال 1397 در این نکته است که در لایحه بودجه سال 1398 عزم دولت بر واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی نسبت به سال گذشته جدی­ تر است، زیرا در لایحه بودجه سال 1398 دستگاه­های دولتی مکلف شده ­اند که تمهیدات لازم از طریق انعقاد قرارداد واگذاری و یا مشارکت با بخش ­های خصوصی و ... طرح ­های نیمه تمام و آماده بهره ­برداری را فراهم کنند. این در حالی است که در قانون بودجه 97 دولت مجاز به جلب مشارکت بخش خصوصی و ... بوده است.[2]  این موضوع یکی از نقاط قوت لایحه بودجه 98 در جهت حمایت از بخش خصوصی به شمار می ­رود.

در مجموع، می­توان گفت تقویت اعتبارات کمک­ های فنی و اعتباری صنایع ابزار مناسبی برای حمایت از تولید بخش خصوصی است که در لایحه بودجه 1398 مدنظر قرار گرفته است. شاید مهم­ترین رویکرد مؤثر دولت، به تقویت اعتبارات کمک ­های فنی و اعتباری صنایع مختلف است که این امر می تواند ابزار مناسبی برای حمایت از تولید بخش خصوصی کشور باشد و مهم ترین پیامد اعطای این نوع اعتبارات، می­تواند افزایش بهره ­وری از طریق بازسازی و نوسازی، تجهیز خطوط تولید، افزایش ظرفیت تولید و تکمیل واحدهای نیمه تمام با پیشرفت فیزیکی بالای 60 درصد باشد.[3]

ضعف­ های لایحه بودجه 98در حمایت از بخش خصوصی

• در بودجه 98 موضوع رشد اقتصادی و توجه به آن به وفور دیده می ­شود اما کلمه توسعه ­ای اقتصادی کمتر به چشم می­ خورد، در حالیکه رشد اقتصادی متفاوت از توسعه اقتصادی است. از هر رشدی توسعه ایجاد نمی­ شود اما هر توسعه رشد به دنبال دارد. توسعه اقتصادی نیز با تقویت بخش خصوصی محقق می­ شود.
• بنگاه ­ها و فعالان بخش خصوصی به دلیل مشکلات اقتصادی که بخشی از آن ناشی از نابسامانی ­ها و بی­ ثباتی ­های اخیر اقتصادی و بخشی از آن به دلیل عدم توجه دولت به تقویت بخش خصوصی طی سال­های متمادی است، دچار مشکلات فراوانی شده است که برنامه مشخصی برای کاهش یا رفع مشکلات آنها در لایحه بودجه در نظر گرفته نشده است.
• بودجه شرکت­ های دولتی در لایحه بودجه 98، 52 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است، در حالی که بسیاری از این شرکت ­ها نه تنها سودی عاید دولت نمی ­کنند، بلکه زیان­ده نیز هستند. این نشان می­ دهد که دولت در این بودجه نیز اراده­ ای برای کوچک­ سازی دولت ندارد و همین امر، باعث می­شود آن بخش از بودجه که باید در جهت تقویت بخش خصوصی مصرف شود، در اختیار شرکت ­های دولتی قرار بگیرد.
• دولت در لایحه بودجه 98 ، انتشار اوراق را برای جبران بخشی از کسری بودجه خود در نظر گرفته است، در صورتی که انتشار اوراق دامنه فعالیت­ های بخش خصوصی را محدود می­ کند. همچنین، گسترش انتشار اوراق به معنای بزرگ شدن بخش عمومی و جایگزینی آن به جای بخش خصوصی خواهد بود که با روح حاکم بر اسناد بالادستی از جمله سیاست­ های اصل 44 و اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد.
• در لایحه بودجه 98، همچون گذشته برنامه ­ای برای گسترش پایه­ های مالیاتی در نظر گرفته نشده است. این امر حاکی از آن است که بیشترین فشار مالیاتی همچون گذشته بر بخش خصوصی خواهد بود و با توجه به وضعیت فعلی بنگاه­ها، افزایش مالیات از محل فعالیت ­های موجود موجب تعمیق رکود و توسعه بیکاری در کشور خواهد شد. همچنین، به دلیل برخی معافیت ­های مالیاتی که عموماً شرکت­های خصولتی و دولتی از آن بهره­ مند می­ شوند، فضای رقابتی در اقتصاد کشور کم­رنگ خواهد شد.
• واگذاری طرح­ های نیمه تمام به بخش خصوصی اگرچه اتفاق مثبتی در لایحه بودجه 98 است، اما با توجه به شرایط موجود اقتصادی، نگرانی از بابت برگشت سرمایه برای بخش خصوصی وجود دارد.
• اگرچه دولت در تدوین بودجه نظر فعالان بخش خصوصی را جویا شده است، اما ظاهراً در آن چیزی که ارائه شده است نظرات بخش خصوصی در راستای رفع مشکلات و چالش ­های فعالان این بخش مغفول مانده است. از جمله در خصوص تعیین نرخ ارز، که غیرواقع­ بینانه در بودجه لحاظ شده است.
• اگرچه در لایحه بودجه به بخش ­های خصوصی اجازه داده شده است تا در تأمین مالی طرح­ ها و پروژه ­های خود از طریق روش ­هایی چون تأمین مالی خارجی اقدام کنند؛ شرایط فعلی حاکم بر اقتصاد و بی ­ثباتی موجود در اقتصاد باعث شده تا بخش خصوصی نتواند ارتباط مؤثری با سرمایه ­گذاران خارجی و حتی سرمایه­ گذاران داخلی طی چند ماه اخیر برقرار کند و این روند قطعاً در سال آینده شدیدتر خواهد شد. از این ­رو، قبل از اینکه چنین کاری را برای بخش خصوصی مجاز بدانیم باید بستر سرمایه­ گذاری خارجی در کشور فراهم شود، اما در بودجه تصمیمی برای تسهیل روند سرمایه ­گذاری در کشور مشاهده نمی­شود.

جمع ­بندی

نگاهی به ساختار بودجه نشان می­دهد که اگر چه دولت در برخی موارد تلاش کرده، از توان و ظرفیت بخش خصوصی در اداره اقتصادی کشور استفاده کند، اما همچنان، سهم بخش دولتی بیشتر از بخش خصوصی در لایحه بودجه 98 است. نمونه بارز آن هم بودجه شرکت ­های دولتی است که بخش عمده ­ای از هزینه­ های جاری دولت را تشکیل می ­دهند، در حالیکه درآمد زیادی از جانب آنها عاید دولت نمی­ شود. در واقع، ساختار بودجه ­ای کشور در جهت کوچک کردن دولت و بزرگ کردن بخش خصوصی حرکت نمی ­کند. به همین دلیل، هر ساله کسری بودجه دولت و عدم وصول درآمدهای مالیاتی از جمله معضلاتی است که دولت با آن مواجه می­شود، در حالیکه اگر تاکنون برای توانمندسازی و بزرگ کردن بخش خصوصی واقعی در کشور مطابق با اسناد بالادستی از جمله اصل 44 قانون اساسی گام­ های جدی برداشته شده بود، در شرایط موجود که اقتصاد کشور با تحریم ­های خارجی روبه ­رو است، فشار کمتری بر دولت وارد می ­شد؛ اما در حال حاضر که دولت بازیگر اصلی عرصه اقتصاد کشور است، نه تنها امکان استفاده از قابلیت­ های بخش خصوصی برای اداره کشور وجود ندارد، بلکه، مقابله با تحریم ­ها و کاهش اثرگذاری آنها بر اقتصاد کشور برای دولت دشوارتر خواهد بود. بنابراین، ضرورت توجه به تقویت، توانمندی و استقلال بخش خصوصی و استفاده حداکثری از ظرفیت ­های این بخش در مدیریت کشور یکی از الزامات اساسی در شرایط فعلی است که سیاستگذاران و برنامه­ ریزان کشور باید در جهت تحقق اهداف اقتصادی به آن بپردازند.

پژوهش خبری // فاطمه حسینی